Momento histórico de la redacción de la Ley General de Aduanas de Costa Rica

La Ley General de Aduanas de Costa Rica, Ley Nº 7557 de 20 de octubre de 1995, vigente a partir de julio de 1996, es producto del Programa de Modernización Aduanera (PMA) llevada a cabo en Costa Rica entre los años 1991-1997. Este Programa pretendía transformar el Servicio Nacional de Aduanas en un ente dinámico y profesional que respondiera a las nuevas necesidades del comercio internacional, asegurando la agilidad y la flexibilidad en el flujo de mercancías y garantizando, a la vez, un control eficiente por parte del Estado (Ministerio de Hacienda, 1992: 14)

Sus tres objetivos básicos fueron aumentar la agilidad y eficiencia del servicio aduanero, incrementar la recaudación tributaria y el control fiscal y establecer la generación oportuna de estadísticas tributarias y de comercio internacional. Esos objetivos se debían cumplir procurando que el servicio aduanero imprimiera mayor agilidad en los despachos sin menoscabo de sus tareas de control, tal y como se exigía de todas las aduanas bajo el nuevo paradigma.

El componente de legislación aduanera procuró establecer un marco normativo flexible que le permitiera al servicio aduanero una rápida adaptación a su entorno y le proporcionara reglas claras y transparentes, que fijaran las posibilidades, deberes y obligaciones de cada sujeto público y privado, retomando conceptos efectivos en otros países (Ministerio de Hacienda, 1994:9).

¿Por qué una Ley?

A inicios de los años noventa se tenía claro, tanto por el sector público como por el privado, que la normativa aduanera diseñada en los años 60 ya no respondía a las necesidades y a la realidad comercial e industrial. Sin embargo, ya que la normativa vigente fue negociada y acordada en instrumentos regionales Centroamericanos, entre otros, el más importante para efectos de Aduanas el Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA 1), había sido casi imposible lograr el consenso para, por lo menos, actualizarla. Por ello, también se tenía claro que el mundo estaba cambiando rápidamente y que seguiría cambiando, sobre todo en el campo aduanero y del comercio internacional, por lo que cualquier norma que se estableciera debía tener las posibilidades de actualizar los procedimientos y las prácticas para que permitiera su adaptación a los cambios futuros.

Mecanismos para lograr la actualización normativa.

Una forma de lograr esa flexibilización fue el evitar el establecimiento de reglas estrictas, requisitos y condiciones específicas que hubieran hecho necesario acudir a la Asamblea Legislativa cada vez que se requiriera algún cambio.  En lugar de eso, se optó por establecer disposiciones que permitieran al Poder Ejecutivo, mediante Decreto Ejecutivo (Reglamento) ajustar, entre otros aspectos, los procedimientos aduaneros.  De esa forma, el Reglamento que entró a regir, en julio de 1996, conjuntamente con la Ley General de Aduanas, sería apenas la primera versión de una norma del Poder Ejecutivo que iría modificándose rápidamente, conforme pasara el tiempo y se detectara la necesidad de variar los procedimientos o la organización administrativa.  De alguna forma, el Reglamento que entró a regir en 1996, fue innovador, pero, al mismo tiempo, no se alejó demasiado de lo que se visualizaba que era posible en la operativa real, la del día a día a finales de 1995 e inicios de 1996.  ¿Por qué?  Porque estaba en juego la operación de todo el sistema aduanero que, en las mismas fechas, comenzaría la aplicación plena del sistema informático, estrenaría normativa regional (CAUCA II), legislación aduanera y procedimientos administrativos.  Las dudas eras muchas, pese a la capacitación brindada a los actores públicos y privados.  Los opositores del modelo de modernización también eran muchos.

La historia diría que el Reglamento no sufriría mayor modificación sino hasta que se tuvo que adaptar a la entrada en vigor de las reformas a la Ley General de Aduanas, como consecuencia de su adaptación al nuevo CAUCA III.  Modificación necesaria para la próxima implementación del Proyecto TIC@ en 2005. De ello han pasado más de 10 años.

En definitiva, la agilidad del Poder Ejecutivo para actualizar los procedimientos aduaneros, entre otros puntos que se relegaron a la Administración en la Ley General de Aduanas, no ha sido utilizada para modernizar el funcionamiento del sistema aduanero.  Se han dado reformas parciales y, como se indicó, algunas muy importantes.  Pero no ha habido una iniciativa constante de cambio para lograr la eficiencia.  Una lección que se podría obtener es que la organización aduanera no desarrolló los mecanismos intrínsecos para desarrollarse y modernizarse, sino que, los eventos que la han obligado a modernizarse han provenido de fuerzas externas que han contado con la energía y el respaldo del despacho del Ministerio de Hacienda y la Presidencia de la República. ¿Esto ocurre exclusivamente en la Administración Pública Aduanera?  No.  El Sector Privado también ha carecido de la visión, en algunos casos, y de la fuerza, en otros, para desarrollar procesos de modernización y de adaptación que pasarían por el convencimiento de que esos cambios son necesarios y favorecen la competitividad del país.  Posiblemente esta sea la situación en cualquier sector u organización pública o privada.  Quizás ninguna organización o ente cambie voluntariamente sin el “incentivo” proveniente de una fuente externa.  Quizás las organizaciones son como somos las personas.