(Primera parte)

Muchas gracias por la invitación a participar en este seminario, el cual gira alrededor de un tema de gran actualidad y que genera gran preocupación en aquellos que nos relacionamos con el Sistema Aduanero, como agentes, Auxiliares, empresas importadoras o exportadoras, e incluso, como funcionarios aduaneros.

INTRODUCCION

En el campo de las Aduanas, como en muchos otros, hemos visto en las dos últimas décadas cambios importantes.  Desde la aprobación de la Ley General de Aduanas y del primer TLC en la región, pasando por la aplicación del Acuerdo del Valor en aduanas y la transformación del entorno económico y de negocios.

Solo como ejemplo, en este año 2015 se cumplen,

(20) veinte años de aprobación de la Ley General de Aduanas.

(19) diecinueve años de la vigencia de su Reglamento. Ambos Ley y Reglamento, han sido modificados a través del tiempo únicamente de forma parcial,

(20) veinte años de la entrada en vigencia del primer TLC Bilateral con México, recientemente sustituido por otro de naturaleza regional.

Ya vamos para (15) años de la vigencia del Acuerdo del Valor en Aduanas.

(14) años de los atentados del 11 de setiembre en los Estados Unidos, que puso en discusión el tema de la seguridad de las fronteras.

(12) doce años de la vigencia del CAUCA III.

(11) once años de que entró a regir la Ley 8373, que parcialmente vino a reformar la Ley General de Aduanas creando un desorden en el apartado de sanciones y la recordada multa del 242 por el valor de las mercancías.

(10) diez años de que se inició la implementación del TICA en la Aduana de Caldera.

(4) cuatro años de la publicación del CAUCA IV. Norma que la administración costarricense no aplica, que rige en el resto de los países Centroamericanos y que, dicho sea de paso, podría generar muchos problemas, en particular en relación con el tema de este seminario, si no se implementa adecuadamente.

A veces no nos percatamos de los cambios, aunque algunos de estos son evidentes, como el hecho de que la mayoría de nuestro comercio exterior esté regido hoy en día por normas preferenciales o de libre comercio.

También ha aumentado enormemente:

• la presión por lograr una mejor recaudación fiscal y un mejor control de las mercancías,
• la presión por mejorar la competitividad del país y crear un ambiente propicio para los negocios, la innovación y la atracción de inversiones.

 NECESIDAD DE UNA REVISION INTEGRAL

Así que creo que es sano que sometamos a examen todo el sistema vigente, incluyendo legislación, procedimientos, gestión y organización administrativa, prestación de servicios de logística, infraestructura, y finalmente la sostenibilidad de los procesos de modernización.

Debemos detectar problemas, errores, los malos y los buenos resultados, para reconocer lo que se ha hecho bien y lo que deberíamos corregir.  En ese análisis, quizás podríamos llegar a conclusiones importantes, por ejemplo, que:

• es necesario cambiar las reglas con el fin de promover que se presten nuevos servicios de logística.
• es prioritario analizar y cambiar el régimen sancionatorio aduanero, tanto el de orden penal como el administrativo, ya que con el transcurso del tiempo han quedado en evidencia lagunas, contradicciones, omisiones y problemas de tipicidad. Podríamos dejar las sanciones administrativas de suspensión únicamente para casos muy graves y establecer un esquema basado en sanciones de multas escalonadas de acuerdo a la gravedad de la falta.
• debemos afrontar la modernización tecnológica del Sistema Aduanero digitalizando todos los procedimientos y aplicando tecnología moderna que permita el control eficiente de las cargas.
• debemos mejorar los canales de comunicación de nuestras aduanas, al exterior, con las aduanas de nuestros socios comerciales y, al interior, con la Administración Tributaria. Esto permitiría mejorar el control aduanero y fiscal pero, a la vez, facilitaría la eliminación de trámites absurdos.

Así que creo que hay que plantearse una revisión integral de todo el esquema normativo, tecnológico y de gestión administrativa.  Y si hay un tema prioritario, ese es el que hoy nos tiene aquí, que calificaría como la percepción de inseguridad jurídica y sus efectos perniciosos sobre el sistema aduanero.

QUE ES LA SEGURIDAD JURIDICA

En relación con el concepto de Seguridad Jurídica la Sala Constitucional ha señalado, entre otras cosas, lo siguiente: “… el Estado viene obligado a proveer un marco normativo para que el ciudadano sepa a qué atenerse en sus relaciones con la administración. Así, la seguridad jurídica en sentido estricto, no precisa tener un determinado contenido, sino que bastará con la existencia de un conjunto de disposiciones que fijen consecuencias jurídicas frente a ciertos hechos o actos. …” Sentencia 10375-11.

También se ha comentado al respecto que: “Las instituciones, un conjunto de las cuales es agrupable en la seguridad jurídica, son mucho más que las reglas; es la aplicación de las mismas, son los órganos encargados de diseñarlas, crearlas y aplicarlas. El valor que el derecho pueda tener depende tanto de la bondad de las reglas como del grado y de la efectividad de su aplicación, esto es, de su exigibilidad. La aplicabilidad o exigibilidad del derecho es el proceso por el cual se detecta una violación y se impone al violador una sanción o un remedio a favor de la víctima de aquélla. Las palabras violación y sanción deberían interpretarse en sentido amplio para dar cabida a los ámbitos público y privado.”  Acceso a la Justicia en Centroamérica y Panamá, Seguridad Jurídica e Inversiones, INCAE, CLACDS, PNUD, CINDE, Proyecto Regional de Justicia/PNUD, 1ª. Ed., San José, Costa Rica, 2000, pág. 18

Entonces, cuando hablamos de seguridad jurídica debemos analizar tanto:

• las normas jurídicas como
• la forma en que esas normas son interpretadas y
• finalmente aplicadas en la realidad, sea que nos favorezcan o no.

Y podemos concluir que la seguridad jurídica es:

• un derecho de todo ciudadano y
• una condición para el funcionamiento de un Estado de Derecho.

En el ámbito aduanero, es una condición para que el Sistema Aduanero, integrado por el Servicio Aduanero, los Auxiliares e importadores y exportadores, funcione adecuadamente a favor de ellos y del resto del país.

A QUIEN BENEFICIA REDUCIR LA INSEGURIDAD JURIDICA

Entonces, podríamos preguntarnos, ¿a quién beneficia el reducir al máximo la inseguridad jurídica?

La respuesta no podría ser otra más que “nos beneficia a todos”.

• Beneficia al sector privado porque debe tener claro sus derechos y obligaciones, con el fin de cumplir adecuadamente la legislación.

No podemos olvidar que nuestro régimen normativo actual gira alrededor del principio de que el sector privado, en general, AUTODETERMINA sus obligaciones fiscales y no fiscales, mientras que la Administración asume un rol más fiscalizador que operativo.

¿Qué presupone ese concepto de Autodeterminación o cumplimiento voluntario?  Pues que el entorno permite que quien declara tiene la certeza suficiente para hacerlo y asume las consecuencias de esa declaración.  En otras palabras, que quien declara tiene la voluntad de hacerlo como lo hace o, al menos, que asume un riesgo conscientemente.

• Beneficia a los funcionarios aduaneros, quienes deben tener conocimiento preciso para llevar a cabo sus funciones de control operativo y de fiscalización.

No se deben extralimitar en sus actuaciones, no se les debe dejar a disposición un alto grado de discrecionalidad, pero también deben ejercer adecuadamente sus funciones de control.  El ordenamiento jurídico permite sancionar al funcionario aduanero tanto por excederse en sus atribuciones como ser omiso.

Entonces, ante la falta de claridad sobre sus funciones y atribuciones el funcionario aduanero es propenso a sanciones disciplinarias y de otra índole.

• Beneficia a la Administración Aduanera, ya que le permite ejercer sus potestades públicas más eficientemente, controlando el comercio exterior de mercancías y, en particular, recaudando y fiscalizando los impuestos a ese comercio exterior.

En ese sentido, un ambiente de seguridad jurídica es fundamento tanto del Cumplimiento Voluntario del administrado y como del ejercicio de la Fiscalización por el Estado.

SITUACION ACTUAL

Al ver lo que sucede diariamente nos damos cuenta de que no en pocas ocasiones agentes aduaneros e importadores:

• que han efectuado sus operaciones aduaneras creyendo que lo hacían de la mejor forma posible.
• e incluso, que han declarado de la misma forma durante años y que han estado sujetos a reconocimientos físicos y verificaciones documentales, sin ningún hallazgo en contra del Fisco.
• o, como nos ha tocado vivir a algunos, que oportunamente han consultado y se les han respondido sus dudas para lograr el máximo de certeza,

sorpresivamente, se encuentran sujetos a:

• ajustes de impuestos,
• multas,
• en el caso de los auxiliares, a multas y suspensiones por eventos de hace muchos años atrás, de los que se levantó un acta y nunca más se volvió a saber nada.
• a procesos de fiscalización fundamentados en normas que están vigentes desde muchos atrás y que de un pronto a otro se convierten en temas de actualidad, como los casos de rechazos de certificados de origen o verificaciones por pagos de cánones.

No es suficiente decir que el administrado debió de conocer la norma y que no puede alegar su desconocimiento, porque:

• entonces valdría argumentar que el funcionario fue negligente porque conociendo la norma, no la verificó durante años, y a éste no se le responsabiliza,
• es usual que una misma norma esté sujeta a distintas interpretaciones dependiendo del funcionario de turno, sin que esos cambios se hagan evidentes y sin que impida que los órganos fiscalizadores apliquen la última interpretación con efectos retroactivos, como si todo hubiese estado claro desde el principio.
• es usual que la práctica administrativa se convierta poco a poco en costumbre extendida y aceptada tácitamente por la Administración, hecho que no puede pasar por alto al valorar la aplicación de sanciones.

El agente de aduanas, por sus funciones, es afectado muy específicamente por la falta de claridad y precisión.  Pareciera que en cada declaración aduanera se juega su futuro.  Lo que la Administración considere como un error en la declaración, propio o ajeno, lo deja expuesto a perder parte o, quizás, todo su patrimonio.

Pero también le pasa lo mismo a funcionarios aduaneros que, de buena fe, han tratado de hacer bien su trabajo pero se ven sujetos a procesos disciplinarios por lo que hicieron o dejaron de hacer, sin que hubiere indicación expresa en uno u otro sentido.

EL REGIMEN ES INTRINSECAMENTE COMPLEJO

Para analizar opciones de solución del problema de la inseguridad jurídica en el campo aduanero, creo que hay que tomar en cuenta que el marco normativo aduanero es especialmente complejo.

• Tenemos muchos Tratados de Libre Comercio vigentes, convenios regionales y multilaterales, una Ley General de Aduanas pero mucha legislación supletoria, y diversos reglamentos ejecutivos.
• hay que agregar un extenso Manual de Procedimientos Aduaneros,
• cotidianamente se emiten circulares administrativas. Algunas de estas circulares son simples comunicaciones, pero muchas de ellas se convierten en algo mucho más que eso.

Pero también la gestión administrativa es compleja, ya que su doble naturaleza, como Administradora del Comercio Exterior y como Administración Tributaria la enfrenta a diversos retos, al tratar de

• compatibilizar sus funciones operativas con las de fiscalización;
• agilizar las operaciones de comercio exterior con el de ejercer un control adecuado.

Por ello, esa complejidad inherente debe ser considerada por todos los que se relacionan con el Sistema Aduanero pero muy especialmente por la Administración.  El margen de error o la existencia de diversas interpretaciones es muy grande.

Si suponemos que basta con leer la normativa vigente para tener todo claro estaríamos cometiendo un error que no nos permitiría ver la realidad ni plantear soluciones prácticas.  Ejemplo de ello es el funcionario aduanero operativo a quien se le indica u ordena, en abstracto, que aplique “lo que dice el Tratado”.  Eso es como tirarlo de un avión sin paracaídas.

Es claro que la Administración Aduanera tiene la gran tarea de establecer mecanismos que le permitan al sector privado y a sus propios funcionarios públicos tener el grado de conocimiento necesario para cumplir con sus funciones.

¿QUÉ HACER PARA MEJORAR LA SITUACION ACTUAL?

No veo solución fácil ni rápida.  Sí  creo que hay muchas personas dentro de la Administración y fuera de ella, capaces de contribuir a plantear soluciones.

Muy resumidamente, creo que es importante lo siguiente:

1. La Administración debe reconocer que hay un problema importante.

Esto es lo más obvio pero es esencial.  Si no se reconoce el problema no hay un sentido de urgencia o importancia.  Es prioritario atender las quejas del sector privado y de los propios funcionarios.

2. Aceptar que su solución es beneficiosa para todos, incluyendo la Administración Aduanera.

Sería un error considerar que el problema es exclusivo del sector privado, porque los efectos perjudiciales los estamos sintiendo todos, Auxiliares, empresas, funcionarios.

Incide en el desarrollo normal de las funciones de todo el sistema aduanero, perjudicando con ello al resto de la población.

3. Iniciar y mantener un proceso de diálogo abierto con la Administración.

Los Auxiliares pueden tomar medidas para enfrentar el problema a lo interno de sus empresas, pero no se solucionará sin la participación de la Administración Aduanera.

La solución tampoco puede ser de una vez y para siempre, ya que requiere de un proceso constante de diálogo que mejore la calidad de los instrumentos, incluyendo resoluciones y circulares administrativas para evitar el surgimiento de nuevos focos de inseguridad jurídica y afrontar las situaciones que van a seguir presentándose.

En toda medida que la ADMINISTRACION tome, SIEMPRE debería considerarse el punto de vista del usuario interno (funcionario aduanero) y del externo (Auxiliares y empresas), y su efecto en los tiempos del despacho aduanero y costos asociados. Controlar mejor no significa mayor burocracia ni entorpecimiento de los procesos.  

(Fin de primera parte)