22 de agosto 2019

Costa Rica

VIII Jornadas Tributarias ICEF – IFA

Lic. Ronald Garita L., LLM  rgarita@abogados.or.cr

Buenas tardes. Gracias a los organizadores de las VIII Jornadas Tributarias Costarricenses por la invitación.  El tiempo es escaso y debo resumir en máximo 15 minutos una historia de 30 años.

¿Por qué 30 años? Porque nuestra normativa aduanera encuentra su génesis en los trabajos realizados en el Programa de Modernización Aduanera que el país llevó a cabo entre 1991 y 1997, que estableció un Sistema Aduanero basado en un modelo moderno que partió de:  

• las mejores prácticas recomendadas por organismos y expertos internacionales,

• la experiencia de los proyectos de modernización desarrollados o en desarrollo en otros países como los Estados Unidos, Perú y Chile.

• la visión nacional de la época sobre lo que sería útil en un marco de apertura comercial y con muestras de una crisis fiscal.

• la visión sobre el papel de las tecnologías de información en la modernización de los Estados.

Se puede decir que ese programa siguió el librillo de las reformas aduaneras tal y como se concebían en esa época.

En el campo normativo, la espina dorsal fue y es la Ley General de Aduanas que entró en vigor en 1996.  Su objetivo, parafraseando al Ministerio de Hacienda de la época, era establecer un marco normativo lo suficientemente flexible para que: 

• el Servicio Aduanero se pudiera adaptar al entorno, cumpliendo con los fines de control y facilitación del intercambio comercial,

Es decir, pretendía fortalecer al Servicio Aduanero para enfrentar lo que se vendría más adelante y que es, precisamente, lo que hemos enfrentado desde entonces, aumento del intercambio comercial, reducción drástica de aranceles, alta competencia por inversión extranjera, reducción de ayuda externa, entre otros factores. 

El modelo estaba basado en:

• la autodeterminación de las obligaciones aduaneras por parte de las empresas, 

• el control aduanero a posteriori,

• la aplicación de criterios de criterio de selectividad y aleatoriedad o control inteligente a lo largo del proceso de ingreso y salida de mercancías y

• el uso intensivo de la tecnología de la información.

La flexibilidad se pretendió alcanzar centrando la Ley en los aspectos de reserva legal y dejando mucho para la regulación vía Reglamento, de forma tal que el Poder Ejecutivo pudiera modificar su estructura organizativa, sus procedimientos internos, los controles sobre Auxiliares y empresas e, incluso, los regímenes aduaneros, si requerir una reforma de ley. 

La aprobación de la Ley y la implementación de los componentes del Programa fue posible porque se alinearon las estrellas.  

En efecto:

• se logró un acuerdo entre los partidos políticos tradicionales y mayoritarios de la época, Liberación Nacional y la Unidad Social Cristiana.  (Pacto Figueres-Calderón).  Uno con una visión más aperturista y otro más preocupado por la recaudación fiscal.

• se logró que los sectores púbicos y privados, con las excepciones de ciertos sectores que se opusieron al cambio, apoyaron activamente o, por lo menos, no entorpecieron, 

• la reforma se diseñó técnicamente con el apoyo de grupo de alto nivel técnico y gerencial que, junto con líderes del Servicio Aduanero y otros órganos públicos, desarrollaron un trabajo sostenido y congruente en todos sus componentes. 

• finalmente, se tuvo acceso a recursos económicos, principalmente donados por organizaciones internacionales y el Gobierno de los Estados Unidos.

La modernización cambió el paradigma tradicional de nuestro Servicio Aduanero dándole herramientas para llevar a cabo su función en un entorno de apertura comercial.  Se le dotó de amplias facultades para ejercer el control y la fiscalización de las declaraciones y las operaciones aduaneras.

Años después, cuando los demás países centroamericanos iniciaron sus procesos de transformación económica, también desarrollaron sus propios proyectos de modernización aduanera, y se encontraron con que Costa Rica había adelantado la tarea en los aspectos regulatorios.  

Ese hecho, más el análisis académico del INCAE y su programa de competitividad regional, apoyado por el mandato de los Presidentes Centroamericanos, permitió que el modelo costarricense se centroamericanizara.  

Así, nuestra Ley General de Aduanas inspiró la redacción del Código Aduanero Centroamericano (CAUCA III), aprobado en 2004. 

Ahora bien, ya para inicios de la década del 2000 comenzamos a ver cómo la modernización de aduanas en nuestro país se empezaba a estancar y, en ciertos casos, a revertir.  Las cosas no estaban saliendo como se habían pensado.

En efecto, pese a que:

• el nuevo MODELO SE MANTENIA INTACTO EN EL PAPEL, 

• que la legislación resistió los embates legales ante las instancias judiciales, y 

• que la Ley General de Aduanas permitía la renovación y la adaptación, poco a poco caímos en los mismos errores de principios de los 90s. 

De alguna forma, la flexibilidad normativa no estaba siendo utilizada para continuar el proceso de modernización ni los gobiernos mantuvieron una verdadera Política Aduanera expresa o implícitamente.

• No se le dio continuidad a la inversión para garantizar la sostenibilidad de la modernización aduanera.

• El sistema de tecnología de información, no integrado, fue superado y cayó en obsolescencia, y seguía sustentando un modelo de gestión basado en la cultura del papel. 

• El modelo de gestión basado en trámites que se volvieron engorrosos e innecesarios, que fomentaban prácticas informales. 

• Se volvió a caer en la falta de uniformidad en los procedimientos, fomentando la discrecionalidad.

• Se evidenciaba la dificultad para implementar un modelo de fiscalización basado en la inteligencia del negocio y análisis de riesgo. 

• También, era notoria la dificultad para aplicar un sistema de control aduanero eficiente y eficaz.

• La percepción de corrupción en el sistema aduanero volvió a subir.

En esas circunstancias, coincidentemente, con la vigencia del CAUCA III, Costa Rica se preparó para lanzar un nuevo y ambicioso proyecto de reorganización de su administración aduanera interna y, sobre todo, la implementación de un nuevo sistema de información.

Es así como el TIC@ inició su implementación en el 2005, eliminando la presentación física de documentos, digitalizando la declaración de aduanas, proveyendo nuevas herramientas informáticas al Servicio Aduanero y los prestadores de servicios de logística, introduciendo la aplicación de marchamos electrónicos en el tránsito de contenedores, y el pago electrónico de los impuestos.  

El TIC@ fue el último gran proceso de modernización del Sistema Aduanero y representa, junto con la decisión de publicar las declaraciones de aduanas en INTERNET, uno de los elementos más relevantes en el país.  Ya han pasado 14 años desde entonces.

Pese a todos los cambios realizados, la Aduana Tradicional, término con que se conocía a un modelo propio de una economía cerrada, carente de recursos, desordenada y lenta, es evidente que se niega a morir.  Está enraizada en prácticas que no se corrigieron y, especialmente, en nuestra mente.  Ya sea en el sector público o en el privado, en gran parte hemos cambiado formalmente, no en lo sustancial. 

La normativa aduanera, originada en un momento de transformación de nuestra economía, se comenzó a interpretar y a aplicar justificando actuaciones administrativas que olvidaron los objetivos originales.  No en vano, el Principio de Seguridad Jurídica se ha considerado el más afectado.

El principio de autodeterminación se ha ido desmantelando, poco a poco.  El Servicio Aduanero asume más trabajo operativo pese a que los recursos son escasos. 

Está pendiente el análisis de los resultados a largo plazo del proyecto de los 90s y del proyecto TICA, de principios de la década del 2000, para obtener enseñanzas importantes sobre las tareas de modernización del Estado. 

Pues bien, ahora, en agosto de 2019, nos podemos plantear los retos que tenemos en las circunstancias actuales.  

Creo que hay dos tipos de modificaciones que podríamos emprender:

•  Por un lado, hay tareas que pueden ser cumplidas de forma inmediata y que son importantes para el Servicio Aduanero y el sector comercial, 

• Y, otras, que requieren más tiempo.

Desde ya, podemos emprender una serie de acciones en el ámbito normativo, con resultados inmediatos, sin necesidad de nuevos proyectos legislativos, pero teniendo el objetivo común de que el Sistema Aduanero, es decir, los entes públicos más los prestadores de servicios de logística y las empresas cumplan eficientemente su papel. Es posible, a través de la simplificación de las regulaciones y de los procesos, transparentar las responsabilidades. 

Por ejemplo:

• Se puede reducir la grasa inservible de reglamentos y procedimientos.

• Se pueden eliminar procesos operativos e improductivos para las empresas y el Fisco.

• Podríamos eliminar pasos, papeleos, autorizaciones, requisitos, formalidades, etc., sin menoscabo del control aduanero. 

• Podríamos mejorar la tramitación de gestiones y expedientes administrativos.  No es posible que la tramitación de expedientes administrativos tarde años.

• Podríamos mejorar sustancialmente los procedimientos de fiscalización, de verificación del origen, de control del valor aduanero declarado.

• El análisis de riesgo nos podría enfocar mejor el control inmediato, durante el despacho aduanero, dejando para el control a posteriori los casos complejos.  

Las modificaciones permitirían agilizar y transparentar las operaciones y regímenes y también desentrabar el funcionamiento del Servicio Aduanero para que sea más fiscalizador que operativo, para que incluya en la ecuación al consumidor final de los servicios aduaneros, es decir, a las empresas importadoras y exportadoras, los contribuyentes.

Por sus beneficios, una tarea prioritaria para examinar adecuadamente el estado de situación es la revisión de nuestros indicadores de gestión, su aplicación y su análisis.  

La ausencia de indicadores o del análisis de los resultados imposibilita compararnos con otros países, proyectar mejoras, examinar el funcionamiento del Sistema Aduanero y contribuye a encubrir ineficiencias públicas y, también, privadas porque los cuellos de botella no siempre son provocados por las autoridades sino por malas prácticas de empresas e intermediarios.

Sin embargo, el cambio fundamental pasa por fortalecer la capacidad del Servicio Aduanero y del Sector Privado de sentarse en una mesa para corregir los errores evidentes que frenan o hacen peligrar los beneficios de las políticas comerciales, económicas y de fomento a las inversiones.  Aspecto crucial en un momento en que el país más lo necesita.  

A un plazo mayor, pero de planificación urgente, es necesario relanzar la modernización del Sistema Aduanero para implementar las NUEVAS mejores prácticas y, ahora con una visión de que la eficiencia del ciclo de ingreso y salida de mercancías depende de la eficiencia de los órganos públicos, los intermediarios prestadores de servicios de logísticas y de las empresas.

No se puede dejar a nadie por fuera, eso ya lo aprendimos de los errores de los 90s, cuando se concentraron las reformas en la Aduana y los Auxiliares, dejando por fuera al resto de partícipes de la cadena. 

Para ello se pueden considerar los siguientes aspectos.  

1. La tecnología nos brinda grandes oportunidades y retos.

El avance tecnológico nos asombra todos los días y está transformando el mundo. No hay modernización aduanera sin tecnología.    

Este es uno de los aspectos más interesantes que podemos enfrentar.  Por ejemplo, desde ya o muy cercanamente, nos podríamos plantear la posibilidad de que, para efectos del despacho aduanero, se eliminara la manipulación de documentos emitidos en el extranjero, porque se podría: 

• Recibir directamente del extranjero certificados de origen emitidos por exportadores o autoridades.

• Recibir directamente documentación de tránsito de empresas navieras, transportistas terrestres y aéreos.

• Recibir directamente del extranjero facturas comerciales emitidas por los proveedores de las mercancías o sus fabricantes. 

• Intercambiar oportunamente con las aduanas de otros países información declarada a la salida del país de procedencia.

• Recibir directamente Información técnica de fábricas, intermediarios, etc.

De esa forma, la declaración de aduanas en nuestro país se podría completar con información auténtica e inalterable desde el punto de salida del país de fabricación o procedencia.

Otros países y empresas transnacionales tienen proyectos en proceso o visualizados, se están creando:

• Centros de análisis de big data para ayudar a la precisión de la identificación de artículos ilegales.

• Sistemas de despacho de aduana con inteligencia artificial para mejorar la detección y el examen de artículos de alto riesgo. 

• Se están aplicando rayos X guiados por inteligencia artificial para prevenir la entrada ilegal de objetos tales como drogas.

• Redes de información para:

•  conectar a los sujetos de la cadena de suministro a través de la tecnología blockchain (cadena de bloques) y 

• compartir información en tiempo real para evitar el fraude y el contrabando en la financiación del comercio. 

• Se está realizando vigilancia de rutas de vehículos utilizando drones y precintos electrónicos.

Debemos revisar la legislación que, aunque dio para implementar el TICA eliminado la presentación física de documentos, no es seguro que de para implementar la nueva tecnología.

Desconozco si los redactores del CAUCA V están abordando estos temas.

• Lucha contra el fraude y facilitación del comercio: la clave es tecnología y acceso a información. 

Control y facilitación no son dos conceptos contradictorios cuando se trata de la modernización de los sistemas de aduanas.  Las medidas de facilitación del comercio, correctamente diseñadas e implementadas, más bien apoyan el control y contribuyen a mejorar la recaudación.

El acceso a la información y su procesamiento a través de acuerdos de intercambio de datos y la cooperación con otras aduanas, bases de datos de información de precios, procedencia, manufactura y distribución de mercancías, procesada por el personal o equipo adecuados, permite ejercer un control eficiente sin interferir en la cadena de abastecimiento de las empresas.  

Esto ha sido así desde hace mucho tiempo, pero muchos continuamos creyendo, incorrectamente, que el único control eficiente es mediante la inspección física de contenedores y mercancías. 

En el aspecto normativo, las disposiciones vigentes de los delitos aduaneros, con las reformas legislativas realizadas, son incongruentes y complicadas. Al menos, con los datos que de vez en cuando salen a la luz pública, las condenatorias por defraudación fiscal aduanera o contrabando siguen siendo mínimas.

De modo tal que habría que plantearse una mejora al respecto, basada en datos y la experiencia de profesionales del ámbito penal para tratar de enderezar las cosas, sin influencia de puntos de vista moralistas que, más que arreglar las cosas, entorpecen las soluciones. 

En el ámbito sancionatorio administrativo, es claro que, para bien del Servicio Aduanero y de los administrados, las infracciones administrativas aduaneras deben ser revisadas.  Si la aplicación de una sanción administrativa es constante, el problema va más allá de una negligencia, algo no está funcionando.  

Deberíamos plantearnos la necesidad de corregir las tipificaciones de muchas de ellas y valorar su impacto.  Por ejemplo, unos días de suspensión para un agente aduanero, persona física, podría representar un adelanto de sus vacaciones, mientras tanto, para un depositario aduanero o una naviera, es desastroso.  Y, sobre todo, cuestionarnos si las suspensiones e inhabilitaciones de Auxiliares, en muchos casos, son una carga para la administración que solo costos le generan, a la vez que ponen en riesgo fuentes de trabajo.

Las sanciones fijas y automáticas no están funcionando.  Un esquema de rangos para infracciones basado en la gravedad de los hechos y las circunstancias concretas podría ser más efectivo.   

• Nuestro sistema aduanero, de una vez por todas, ahora más que nunca, debe impactar positivamente el clima de negocios y la competitividad del país.

La transformación de los 90s buscaba prepararnos para la apertura comercial, además de la Integración Económica Centroamericana, estábamos negociando el primer Tratado de Libre Comercio con México que entró en vigor en 1995.

Hoy aproximadamente el 85% de nuestras importaciones está amparado a esquemas de libre comercio o preferencial, y 90% de nuestras exportaciones. Tenemos 15 acuerdos de libre comercio, incluyendo con las principales potencias económicas del mundo EEUU, China y la Unión Europea.  

Mientras que, en los 90s, la recaudación de aranceles, el impuesto aduanero por antonomasia ascendía a un 20% de los ingresos tributarios, en la actualidad no representa más de un 5% de esos ingresos.

Nuestras Políticas Comerciales, Económicas y Aduaneras deben ir de la mano o, al menos, no contradecirse abiertamente.  Es una nueva realidad.  Podríamos pensar en aprovechar nuestra posición geográfica, mano de obra calificada y la paz social para atraer grandes proyectos centrados en la logística y la innovación.  Con las reglamentaciones y procedimientos tradicionales esto es pretender almacenar vino nuevo en odres viejos.

La competencia entre los países y nuestra situación económica hacen de esto más que un deseo, prácticamente un deber.  Cada empleo que se pierda, real o potencialmente, tiene un rostro humano detrás.

• Nuevas habilidades.

Para la modernización del Sistema Aduanero, específicamente el sector público, también deberíamos plantearnos si estamos atrayendo a nuevos funcionarios con los perfiles que se requieren y se requerirán para implementar nuevas herramientas.

Quizás necesitemos ingenieros industriales, ingenieros en tecnología de la información, profesionales en logística, analistas de datos, 

• La normativa es una pieza del rompecabezas.

La legislación tiene sus límites, por si sola no puede cambiar el mundo real si las personas que conforman las instituciones y las empresas no comparten una visión, según queda demostrado con la experiencia de las últimas décadas.

Creo que es evidente la necesidad de relanzar un nuevo Programa de Modernización. Pero esto requiere de recursos.  Si la ayuda externa es más difícil de obtener y los recursos del fisco son escasos, hay que pensar en otros mecanismos de financiamiento como las alianzas público-privadas, aportes del sector privado o autofinanciamiento mediante la venta de servicios. 

La tarea no es fácil.  Hay intereses de toda índole, resistencia al cambio y la Aduana Tradicional zombi todavía anda dando vueltas en nuestro cerebro. 

Pero muchos de los habitantes de este país siguen haciendo cosas extraordinarias en todos los campos, así que debemos ser optimistas.

Gracias